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導(dǎo)讀：“不觀望，不猶豫，不遲疑，吃透中央精神……”國家發(fā)展和改革委員會(簡稱發(fā)改委，下同)新任掌門人徐紹史5月13日在系統(tǒng)內(nèi)給發(fā)改委全員上了一堂“思想總動員”，言辭懇切。
改革發(fā)改委：此前越改革權(quán)越大
“不觀望，不猶豫，不遲疑，吃透中央精神……”國家發(fā)展和改革委員會(簡稱發(fā)改委，下同)新任掌門人徐紹史5月13日在系統(tǒng)內(nèi)給發(fā)改委全員上了一堂“思想總動員”，言辭懇切。
此時，距國務(wù)院部署簡政放權(quán)的常務(wù)會議僅過了一周，距徐紹史由國土資源部部長履新發(fā)改委主任不足兩個月。這也意味著，這個被貼上“小國務(wù)院”“大總管”“第一大部”等標(biāo)簽的強(qiáng)力機(jī)構(gòu)開始了新一輪的改革。
發(fā)改委“權(quán)力太大”，“門難進(jìn)、臉難看”。這是擺在徐紹史面前的兩大難題，外界也期待他能夠推動真正意義上的改革。
“簡政放權(quán)”來的正是時候。在2007年、2010年和2012年國務(wù)院的三份減政清單中，取消和下放的項(xiàng)目數(shù)量分別是157項(xiàng)、184項(xiàng)和288項(xiàng)，涉及發(fā)改委的僅是取消1項(xiàng)，下放2項(xiàng)。與前三次改革相比，這次的力度前所未有，發(fā)改委宣布14項(xiàng)對企業(yè)投資的核準(zhǔn)權(quán)被取消，12項(xiàng)核準(zhǔn)權(quán)被下放。
在中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員余暉看來，目前的這些改革并未觸及發(fā)改委根本?！氨蝗∠捻?xiàng)目含金量很小，基本沒有或沒有太多的尋租價值，真正的攻堅(jiān)戰(zhàn)尚未開始?！?/P>
自2003年改組至今，發(fā)改委經(jīng)歷過多次權(quán)力改革和角色調(diào)整。無一例外的是，其身影無處不在的格局從未被撼動?！鞍l(fā)改委減權(quán)是很難的，對于徐紹史而言，改革如何避免過去十年的舊路將是關(guān)鍵。”中央黨校一位不愿具名的教授對時代周報(bào)記者指出。
“發(fā)改委自己也很冤枉”
在新一屆國務(wù)院25個組成部門中，公安部有3位中央委員，其余大部分部委只有1位中央委員。但在發(fā)改委，中央委員有4位，分別是主任徐紹史、副主任解振華、劉鶴和吳新雄。
這樣的架構(gòu)，適配于發(fā)改委在中國經(jīng)濟(jì)生活中的地位。
發(fā)改委脫胎于1952年設(shè)立的“國家計(jì)劃委員會”，長期承擔(dān)綜合管理經(jīng)濟(jì)的職能。
根據(jù)規(guī)定，發(fā)改委審批的項(xiàng)目和資金范圍涵蓋農(nóng)林水利、能源、交通運(yùn)輸、信息產(chǎn)業(yè)、原材料、機(jī)械制造、輕工煙草、高新技術(shù)、城建、社會事業(yè)、金融、外商投資、境外投資等國家經(jīng)濟(jì)的各個方面。
正是如此，作為“政府第一部委”，發(fā)改委也被稱為“小國務(wù)院”。
這也意味著凡是重大項(xiàng)目，幾乎都要找發(fā)改委審批。項(xiàng)目能不能上，都需發(fā)改委拍板。
時代周報(bào)記者了解到，2011年4月12日，發(fā)改委表示收緊大型煤化工項(xiàng)目的審批，并再次明確列出禁批目錄，直至煤化工產(chǎn)業(yè)規(guī)劃出臺。同年，國家能源局回收風(fēng)電行業(yè)的地方審批權(quán)。
“發(fā)改委擁有大范圍產(chǎn)業(yè)管制權(quán)限，這一職能被包含幾十個行業(yè)，數(shù)千種產(chǎn)品和技術(shù)工藝的產(chǎn)業(yè)政策目錄所描述。這種基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的權(quán)力上收，讓發(fā)改委(管轄權(quán)變得)‘又多又細(xì)’?！北本┐髮W(xué)國家發(fā)展研究院教授盧鋒曾撰文指出。
發(fā)改委具體的監(jiān)管或?qū)徟鷻?quán)又有多少，難以統(tǒng)計(jì)。不過，有一份資料顯示，發(fā)改委從2012年4月19日至2013年3月21日不到一年時間里審批或核準(zhǔn)了近1500個項(xiàng)目。
不過，在國家發(fā)改委投資研究所研究員張漢亞看來，“說發(fā)改委喜歡攬權(quán)，其實(shí)發(fā)改委自己也很冤枉”。
張漢亞表示，發(fā)改委擁有很多上面“派下來”的權(quán)力，例如醫(yī)藥衛(wèi)生、住房、環(huán)保等職能，是由于各職能部門管理不夠，使得國務(wù)院不得不將許多重要事務(wù)轉(zhuǎn)給發(fā)改委。
“在政府習(xí)慣于通過行政手段來對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)活動中，發(fā)改委只是執(zhí)行機(jī)構(gòu)?？偫碚f要你管，你能不管嗎?”張漢亞告訴時代周報(bào)記者。
一邊把下面的權(quán)力 “收上來”，一邊承接大量國務(wù)院“派下來”的權(quán)力，發(fā)改委的權(quán)力清單被不斷擴(kuò)充。這，還直接導(dǎo)致了一些改革的滯后。
2008年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說明中明確要求，發(fā)改委將工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)劃給新組建的工信部承擔(dān)。但是，直到現(xiàn)在，當(dāng)年方案中規(guī)定應(yīng)劃予工信部的固定資產(chǎn)投資管理職責(zé)仍在發(fā)改委手中。2012年，第一任工信部長李毅中離職時，仍為此事“念念不忘”。
“一反駁項(xiàng)目就沒有了”
“不改革發(fā)改委，大部制改革的意義就不大。在中國，從微觀的油價、電價、火車票價、電影票價和各種項(xiàng)目審批，到宏觀的5年規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和GDP數(shù)據(jù)等，都有發(fā)改委這只看得見的手?！豹?dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家、玫瑰石顧問公司董事謝國忠就曾告訴時代周報(bào)。
事實(shí)上，中央一直在謀求改革發(fā)改委。
1998年3月，在朱镕基總理任內(nèi)，國家計(jì)劃委員會更名為“國家發(fā)展計(jì)劃委員會”，被要求“減少對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，減少繁多的行政審批手續(xù)”。
5年后的2003年，溫家寶總理將“國家發(fā)展計(jì)劃委員會”和“國務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室”合并改組為“國家發(fā)展和改革委員會”，由此產(chǎn)生了新的機(jī)構(gòu)名詞“發(fā)改委”。此后十年，推進(jìn)投融資體制改革，減少行政審批和微觀管理事務(wù)，更好地發(fā)揮市場機(jī)制對經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)節(jié)作用，被明確為對發(fā)改委的改革要求。
然而，很多改革最終沒有落到實(shí)處。相反，近幾年，發(fā)改委強(qiáng)化審批的現(xiàn)象實(shí)際上有“回潮”跡象。譬如，一位知情人士透露，在具體操作過程中，2004年起實(shí)施的備案制度最終成了變相審批。
“這些項(xiàng)目在得到地方政府批準(zhǔn)后就算通過審查了，但現(xiàn)在是地方政府審批之后還不算完，還需要上級發(fā)改委備案，如果人家不給個函，回復(fù)說我同意了，這個項(xiàng)目就不能啟動?！辈粌H如此，在發(fā)改委某部門某司的一個處長面前，全國各地跑項(xiàng)目的專家甚至是副省長連一句話都不敢辯，“一反駁項(xiàng)目就沒有了”。
不僅其“臉難看”，發(fā)改委的門也特別難進(jìn)。
2012年8月獲批的寶鋼湛江項(xiàng)目，從項(xiàng)目申請論證到批準(zhǔn)正式開工耗時長達(dá)6年。
“2008年11月，當(dāng)國務(wù)院作出‘4萬億擴(kuò)大內(nèi)需計(jì)劃’應(yīng)對新的金融危機(jī)之時，發(fā)改委再次成為手持待批項(xiàng)目地方官員云集場所，其權(quán)力無論是對上還是對下，都得到進(jìn)一步加強(qiáng)?！眹倚姓W(xué)院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家教授告訴時代周報(bào)記者。
“‘大部制’改革之后，發(fā)改委雖剝離了部分職能，仍然掌握著各行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策制定、中央財(cái)政性建設(shè)資金審批權(quán)、改革試點(diǎn)審批權(quán)、一定規(guī)模以上投資項(xiàng)目審批權(quán)。”竹立家說。
如何界定發(fā)改委職責(zé)邊界，改革其審批權(quán)限，也被看做是新一屆政府職能轉(zhuǎn)變的風(fēng)向標(biāo)。
或許正是這個原因，發(fā)改委內(nèi)部極其重視這次改革。在《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》的前3天，國家發(fā)改委召開了切實(shí)轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變作風(fēng)“大調(diào)研、大討論、大轉(zhuǎn)變”學(xué)習(xí)推進(jìn)活動動員部署電視電話會議。
作動員講話的徐紹史要求全員“認(rèn)清大勢、主動作為”，“明確‘轉(zhuǎn)什么’和‘怎樣轉(zhuǎn)’的具體辦法和措施”。
“可以說過去10年來，發(fā)改委的調(diào)整均與宏觀調(diào)控一詞相關(guān)。但最終卻因?yàn)楦鞣N各樣的原因，都沒有從和根本上改變其過多的干涉微觀經(jīng)濟(jì)活動的局面?！敝窳⒓艺f。在其看來，徐紹史要改變發(fā)改委長期以來位高權(quán)重的形象，需要一場更為深刻的變革。
“土地大管家”的新挑戰(zhàn)
“長期以來，發(fā)改委被賦予大范圍產(chǎn)業(yè)管制權(quán)限，數(shù)千種產(chǎn)品和技術(shù)工藝的產(chǎn)業(yè)政策目錄背后同樣是巨大的經(jīng)濟(jì)利益，如何才能讓發(fā)改委革自己的命?”中央黨校一位不愿具名的教授告訴時代周報(bào)記者。
這正是徐紹史需要直面的核心難題。
從公開資料來看，徐紹史與發(fā)改委沒有太深的交集?，F(xiàn)年61歲的徐紹史是浙江寧波人，年輕時曾在吉林插隊(duì)當(dāng)知青。1980年從長春地質(zhì)學(xué)院畢業(yè)后，進(jìn)入地質(zhì)礦產(chǎn)部工作。1993年10月，徐紹史調(diào)入國務(wù)院辦公廳，并一直工作到2007年。14年間由秘書一局副局長、局長升任國務(wù)院副秘書長。2007年4月，徐紹史被任命為國土資源部部長、國家土地總督察。
分析人士指出，徐紹史轉(zhuǎn)任發(fā)改委主任，與其任國土資源部部長的政績“密不可分”。他當(dāng)時實(shí)施地方政府主要負(fù)責(zé)人耕地保護(hù)“問責(zé)制”，對土地違法嚴(yán)重的地方政府一把手“面對面”問責(zé)。五年來，中國土地違法呈現(xiàn)逐步下降的態(tài)勢。
“這位昔日中國土地的‘大管家’執(zhí)掌發(fā)改委，同樣和新一屆政府推行‘新城鎮(zhèn)化’的戰(zhàn)略有關(guān)。讓一個熟悉內(nèi)情的人制定中國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃顯然是中央政府任命徐紹史為發(fā)改委主任的重要考慮?！毕愀邸洞蠊珗?bào)》曾這樣評價。
據(jù)媒體報(bào)道，徐紹史留給身邊人的印象是做事低調(diào)、務(wù)實(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)，重視政策平衡，且在統(tǒng)籌中央與地方的關(guān)系方面能力較強(qiáng)。其任職國土部期間，一直在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)國土資源的“雙保”與“兩難”之間輾轉(zhuǎn)騰挪。
業(yè)界認(rèn)為在改革駛?cè)肷钏畢^(qū)的關(guān)鍵時刻掌舵發(fā)改委，更加考驗(yàn)徐紹史的改革魄力與平衡藝術(shù)。
自2001年行政審批制度改革啟動以來，我國先后分7批取消和調(diào)整了2614項(xiàng)行政審批，占原有總數(shù)近七成?！暗叱傻膶徟鳒p與社會實(shí)際存在較大差距。”上述中央黨校專家指出。這也就是說，剩下的30％審批改革工作將留給徐紹史來完成，這可能是難點(diǎn)更是焦點(diǎn)。
這位專家還指出，直到今天，政府本身對它的干預(yù)市場的范圍也沒有一個更好的界定，如此一來，作為國務(wù)院大管家的發(fā)改委很容易陷入“精簡-擴(kuò)張”的老路之上。
“一旦放權(quán)的都是邊邊角角、細(xì)枝末節(jié)，最重要的審批權(quán)卻越抓越緊，那么發(fā)改委的改革只能以失敗告終?！敝袊鐣茖W(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員余暉也明確指出，發(fā)改委需要自我革命。
即便是減權(quán)成功，如何杜絕產(chǎn)能過剩、地方之間的惡性競爭也是考驗(yàn)?！爸袊囊恍┑胤秸?，一旦獲得了權(quán)力，很容易盲目上馬一些項(xiàng)目，這是有前車之鑒的。發(fā)改委放權(quán)之后如何處理同國務(wù)院其他部委以及各地地方政府的關(guān)系，如何協(xié)調(diào)、如何監(jiān)督都將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)?！鄙鲜鲋醒朦h校專家指出。
除此之外，發(fā)改委當(dāng)下的重要工作包括加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，做好征地及住房制度改革，并推進(jìn)收入分配制度改革、行政管理體制改革等多項(xiàng)“硬骨頭”。
發(fā)改委改革“加減法”
國家統(tǒng)計(jì)局4月15日的數(shù)據(jù)顯示，一季度GDP同比增長7.7％，比去年四季度的7.9％略有下降，未能打破中國GDP增速近一年的“7”字位徘徊。
徐紹史需要在改革和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之間尋找平衡點(diǎn)。
這在許多專家看來，是難點(diǎn)，但也不無實(shí)現(xiàn)的可能—審視發(fā)改委名稱中的“發(fā)展”與“改革”的關(guān)系，增加“改革”權(quán)重。
今年的3月24日，經(jīng)濟(jì)學(xué)家許小年曾呼吁，“為保證市場經(jīng)濟(jì)的自主發(fā)展，應(yīng)當(dāng)撤銷發(fā)改委”。其他一些專家的觀點(diǎn)則“溫和”不少。在他們看來，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的政府很多也有一個綜合規(guī)劃部委，問題不在于發(fā)改委存在與否。
“發(fā)改委最重要的一個作用是制定我們國家大的產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展的戰(zhàn)略。企業(yè)個體更多的是考慮自己企業(yè)利潤的最大化，股東利益的最大化，但是作為一個國家宏觀經(jīng)濟(jì)的指揮塔，更重要的是凝練一個產(chǎn)業(yè)的方向，能夠把企業(yè)的一個群體互相磨合的力量達(dá)到極致，發(fā)揮財(cái)富創(chuàng)造的能力?！睆?fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長孫立堅(jiān)教授告訴時代周報(bào)記者。
孫立堅(jiān)認(rèn)為，從東亞的經(jīng)驗(yàn)中也可以看到產(chǎn)業(yè)政策的重要性，發(fā)改委在經(jīng)濟(jì)改革開放過程當(dāng)中并沒有完全放棄政府的職能。
剝離屬于市場的職能，下放審批權(quán)，專注宏觀、改革職能，是近來發(fā)改委改革的集中“呼聲”。
在國家行政學(xué)院公共管理教研部馬慶鈺教授看來，這需要發(fā)改委做一道“加減法題”。
馬慶鈺指出，發(fā)改委的職責(zé)覆蓋過多，因此在實(shí)際運(yùn)作中存在的一個普遍問題就是容易與其他具體部門的職能重疊，有不當(dāng)實(shí)權(quán)的控制。這需要發(fā)改委做“減法”。
與其他部門職責(zé)交叉的確是發(fā)改委一直存在的問題。譬如，二氧化碳排放的監(jiān)管權(quán)本應(yīng)歸屬環(huán)境保護(hù)部，但目前仍主要由發(fā)改委行使。此外還有諸如對農(nóng)村的財(cái)政補(bǔ)貼、國有企業(yè)的企業(yè)債發(fā)行、商品價格管理等。
“這些交叉職責(zé)應(yīng)該劃出，下放給具體的職能部門。”馬慶鈺認(rèn)為這是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中可以改革的一個方向。
除此之外，馬慶鈺更強(qiáng)調(diào)在垂直方向上的改革，即盡快將一些權(quán)力下放給地方政府和社會。這當(dāng)中最大的焦點(diǎn)無疑是發(fā)改委長期握有的投資及項(xiàng)目審批權(quán)?！鞍l(fā)改委需要稀釋自身的權(quán)力，不應(yīng)過分集中，要向地方政府和企業(yè)讓渡空間，包括審批權(quán)、轉(zhuǎn)移支付的支配權(quán)等?！?/P>
“減法”之外，馬慶鈺認(rèn)為，發(fā)改委還應(yīng)做兩道“加法題”。“發(fā)改委成立初衷就是為發(fā)展和改革服務(wù)，但事實(shí)上，它在經(jīng)濟(jì)改革中的作為仍然很弱。目前的局面就是，發(fā)展在走計(jì)劃形式，改革卻在弱化?！?/P>
馬慶鈺說，在假設(shè)不可單獨(dú)設(shè)立體改辦的前提下，發(fā)改委應(yīng)強(qiáng)化自己在經(jīng)濟(jì)改革中的作為。此外，其仍應(yīng)突出其在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面的職責(zé)，核心包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化等，具體方面還包括經(jīng)濟(jì)預(yù)測、預(yù)警等。
發(fā)改委內(nèi)部人士透露，其改革初步方案的“三定”原則基本上就是按照這一方向進(jìn)行。
這位內(nèi)部人士介紹，按照“三定”方案，發(fā)改委要深化投資體制改革，進(jìn)一步確立企業(yè)的投資主體地位，更好地發(fā)揮地方政府和行業(yè)管理部門在投資管理方面的作用;要大幅度提高國家核準(zhǔn)項(xiàng)目的規(guī)模(限額)標(biāo)準(zhǔn)，縮小投資審核范圍，下放投資審核權(quán)限。國家規(guī)劃內(nèi)和年度計(jì)劃規(guī)模內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，除少數(shù)需報(bào)國務(wù)院審批、核準(zhǔn)或由發(fā)改委審批、核準(zhǔn)外，區(qū)分不同情況由地方政府、行業(yè)管理部門審批、核準(zhǔn)，或由企業(yè)自主決策。
按照這一邏輯：改革的路徑就是兩方面的突破：第一，必須弱化其審批權(quán)，突出其在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)上的職責(zé)，減少計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩;第二，針對改革設(shè)計(jì)這一職責(zé)，必須有所強(qiáng)化。
事實(shí)上，5月16日《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》同樣體現(xiàn)了這一原則。
本次調(diào)整涉及發(fā)改委的還有26項(xiàng)，均屬于投資審批類項(xiàng)目，包括取消“企業(yè)投資衛(wèi)星電視接收機(jī)及關(guān)鍵件項(xiàng)目核準(zhǔn)”、“企業(yè)投資醫(yī)學(xué)城、大學(xué)城及其他園區(qū)性建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)”等15項(xiàng)和下放“企業(yè)投資鉀礦肥、磷礦肥項(xiàng)目核準(zhǔn)”、企業(yè)投資稀土深加工項(xiàng)目核準(zhǔn)至省級投資主管部門等11項(xiàng)。
將屬于社會的歸還社會，將屬于地方的歸還給地方，這次簡政放權(quán)的意圖十分明顯。
“要把該放的堅(jiān)決放下去、放到位，該管的切實(shí)管住管好”也作為了重要的原則被徐紹史重點(diǎn)提出。他還希望，地方發(fā)改委也立即行動起來，“上下聯(lián)動，相互配合，形成合力，支持和幫助國家發(fā)改委”，完成這次改革。